在今年的《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》（以下简称2020年中央一号文件)中，强化农村补短板保障措施的最重要一项就是破解乡村发展用地难题，2020年中央一号文件中对乡村发展用地提出了基本原则和指导，明确了一条底线和两类乡村土地使用方式，并将完善乡村产业发展用地政策体系，明确用地类型和供地方式，实行分类管理。

一、明确乡村发展用地的底线

坚守耕地和永久基本农田保护红线。对耕地和永久基本农田实行严格保护，乡村建设项目应避开耕地和永久基本农田。

二、对农用地和农村集体建设用地，两类用地的使用做出进一步指导

1、明确辅助设施用地纳入农用地管理，农业设施用地可以使用耕地

文件中明确“将农业种植养殖配建的保鲜冷藏、晾晒存贮、农机库房、分拣包装、废弃物处理、管理看护房等辅助设施用地纳入农用地管理，根据生产实际合理确定辅助设施用地规模上限。农业设施用地可以使用耕地。强化农业设施用地监管，严禁以农业设施用地为名从事非农建设”。对于辅助设施用地的规模上限要求，我们需进一步观望自然资源部和各省相关部门推出政策要求。

2、农村集体建设用地优先用于发展乡村产业项目

① 明确来源方法

在符合国土空间规划前提下，通过村庄整治、土地整理等方式节余的农村集体建设用地优先用地发展乡村产业项目。以北京的乡村建设为例，通过对村庄低效产业的腾退、村庄的拆并建节余出村庄集体建设用地指标，用于发展乡村旅游、新兴产业的建设用地发展。

举两个简单的例子，A村原有集体建设用地100亩，原为家具制造厂，因不符合北京市现行的产业发展要求，对家具厂进行腾退，并引进影视创作、文化创意等新兴业态，重新激活村庄产业发展；B镇因航空新城建设迎来新的发展契机，需要新增建设用地用于相关产业发展，则对下辖的3个村庄进行新农村合建，将原每户占地200平米的平房宅基地，改建为占地100平米的2层带小院的洋房，在考虑百姓使用诉求的情况下，合理腾退出集体建设用地，用于产业发展。文件中也提出下一步将开展乡村全域综合整治试点工作。

② 提出量化要求

文件中也对乡村产业发展用地的指标提出了明确要求：新编县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地。省级制定土地利用年度计划时，应安排至少5%新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地。”

③ 提出经营方式与简化审批要求

村集体建设用地可以通过入股、租用等方式直接用于发展乡村产业。按照“放管服”改革要求，对农村集体建设用地审批进行全面梳理，简化审批审核程序，下放审批权限。

三、延伸阅读

关于用地有两个关键的问题：一是乡村产业发展用地包括什么？我们能做什么？二是与农业设施相关，就不得不提设施农业用地，设施农业的定义和具体内容包括什么？

对于这两个问题，我们可以重点了解两个文件，一是2019年5月15日自然资源部办公厅发布的《产业用地政策实施工作指引（2019版）》，二是2019年12月20日自然资源部农业农村部发布的《关于设施农业用地管理有关问题的通知》。

1、产业用地政策实施工作指引（2019版）

2019年5月15日自然资源部办公厅发布的《产业用地政策实施工作指引（2019版）》中按照土地供应方式、土地使用要求与情形，对各类产业用地做出了明确的要求。

① 第二十二条，土地供应价格的确定中，对符合生态环境保护要求和相关规划前提下对使用“四荒地”及石漠化土地建设冰雪项目或使用“四荒地”及石漠化、边远海岛建设的乡村旅游项目，土地价格按照成本价格优惠使用。

② 第二十三条，对使用集体建设用地的情形做出了明确使用说明：

鼓励养老机构可依法依规使用农村集体建设用地发展养老服务设施；

支持返乡下乡人员依托自有和闲置农房院落发展农家乐；

探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，按照规划要求和用地标准，改造建设民宿民俗、创意办公、休闲农业、乡村旅游等农业农村体验活动场所

农村集体经济组织可以依法使用自有建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同参与乡村旅游基础设施建设、改造建设乡村旅游接待和活动场所。

选址在土地利用总体规划确定的城镇规划区外的自驾车旅居车营地，其公共停车场、各功能区之间的连接道路、商业服务区、车辆设备维修及医疗服务保障区、废弃物收纳与处理区等功能区可与农村公益事业合并实施，依法使用集体建设用地。

2、关于设施农业用地管理有关问题的通知

2019年12月20日自然资源部农业农村部发布了有效期为5年的《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，通知中明确了设施农业用地的定义、设施类型做出了明确的说明，并对其用地性质、使用规模确定、管理单位、监管单位使用流程等均做出了说明。将由各省（区、市）自然资源主管部门会同农业农村主管部门制定具体实施办法，并报自然资源部备案。

① 设施农业用地概念及说明

设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。其中，作物种植设施用地包括作物生产和为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等，以及与生产直接关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等设施用地；畜禽水产养殖设施用地包括养殖生产及直接关联的粪污处置、检验检疫等设施用地，不包括屠宰和肉类加工场所用地等。

② 用地性质要求及占补要求

设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡。种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划；破坏耕地耕作层，但由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用永久基本农田但必须补划。养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。

③ 设施农业用地规模确定单位

各类设施农业用地规模由各省（区、市）自然资源主管部门会同农业农村主管部门根据生产规模和建设标准合理确定。其中，看护房执行“大棚房”问题专项清理整治整改标准，养殖设施允许建设多层建筑。

④ 日常管理单位

市、县自然资源主管部门会同农业农村主管部门负责设施农业用地日常管理。

⑤ 监管单位

国家、省级自然资源主管部门和农业农村主管部门负责通过各种技术手段进行设施农业用地监管。

⑥ 设施农用地申报使用流程

设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。涉及补划永久基本农田的，须经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设。

乡村发展用地政策正在逐步开放与规范化，如何能够有效的利用农用地与农村建设用地还需要自上而下的有效政策，和自下而上的探索实践，乡村振兴的探索，我们一同在路上。